Inteligencia sistemas (parte 2)

[1] Esse texto, com ligeiras modificações, corresponde ao capítulo 2 de minha tese doutoral, intitulada “Serviços de Inteligência: agilidade e transparência como dilemas de institucionalização”, defendida e aprovada junto ao IUPERJ em 2001. A pesquisa que deu origem a esse trabalho foi financiada pela CAPES e pelo CNPq.

[2]Sim, creio que ainda hoje há um núcleo coercitivo nos Estados contemporâneos que garante os atributos centrais da soberania, sendo essa definida weberianamente enquanto autoridade exclusiva sobre um território e uma população; o fundamento último dessa autoridade repousa tanto sobre a legitimidade quanto sobre a posse concentrada de meios de força (forças armadas e polícias) e o monopólio da representação nacional no exterior (diplomacia). Os serviços de inteligência são organizações complementares para o exercício dessa capacidade coercitiva. A crescente complexidade do Estado moderno não autoriza a conclusão despropositada de Adam Przeworski, no de resto útil Estado e Economia no Capitalismo (1995), onde o autor afirma que o “Estado é um sistema complexo sem um centro fixo de coesão” e cita uma afirmação ainda mais tola de Philippe Schmitter, segundo a qual o Estado capitalista contemporâneo constituiria “um complexo amorfo de órgãos governamentais com fronteiras muito mal definidas, desempenhando uma grande variedade de funções não muito diferenciadas”. Cf. PRZEWORSKI (1995: 86). O Estado não é o “centro” da sociedade como pretende a literatura estatista criticada corretamente, dentre outros, por Charles Tilly (1992) e por Adam Przeworski (1990), mas disso não segue que esse sistema complexo não tenha um centro coesionador, um núcleo duro econômico e militar. Obviamente o Estado não é apenas isso, como aliás se pode verificar lendo o artigo de: THOMSON, Janice E. (1995). “State Sovereignty in International Relations: Bridging the Gap Between Theory and Empirical Research”. In: International Studies Quarterly (1995) # 39, pp. 213-233.

[3] Para uma abordagem das instituições como variáveis independentes ou dependentes, ver os capítulos sobre o Novo Institucionalismo em: GOODIN, Robert E. and KLINGEMANN, Hans-Dieter. (1996). A New Handbook of Political Science. Oxford-UK, Oxford University Press, 2000. Para uma discussão clássica sobre informações e expertise como recursos diferenciais que os burocratas têm para influenciar a política, cf.: WEBER, Max. (1918). Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada. Petrópolis, Vozes, 1993. Ver principalmente os capítulos II (“Domínio dos Burocratas e Liderança Política”) e IV (“A Direção Burocrática na Política Externa”).

[4] A distinção entre organizações e instituições é fonte de confusão e polêmica na literatura especializada. Alguns autores preferem simplesmente deixar que o leitor escolha um entendimento tácito qualquer do que sejam instituições, o que impede qualquer operacionalização conceitual e testes heurísticos. Esta foi a posição adotada por Fernando Limongi em conhecida resenha publicada há alguns anos: LIMONGI, Fernando (1994). “O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos: A literatura norte-americana recente”. In: BIB – Boletim de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais. Número 37, 1⁰ semestre 1994, pp. 03-38. Prefiro, para ser consistente com o ponto de partida adotado na Introdução, considerar como instituições simplesmente aquelas organizações e/ou procedimentos formais e informais que adquiriram valor e estabilidade para os atores envolvidos nas interações. Cf. HUNTINGTON (1968:25-36) e GOODIN (1996:21).

Devo registrar, porém, a formulação influente de Douglass North sobre o tema. Para North, em Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990), as organizações seriam os jogadores, enquanto as instituições seriam as regras do jogo (formais e informais). A explicação da mudança institucional seria obtida observando-se a interação ao longo do tempo entre escolhas organizacionais e diferentes conjuntos de constrangimentos institucionais. Vale aqui uma citação extensa desse autor: “Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction. (…). In the jargon of the economist, institutions define and limit the set of choices of individuals. (…) Like institutions, organizations provide a structure to human interaction. Indeed when we examine the costs that arise as a consequence of the institutional framework we see they are a result not only of that framework, but also of the organizations that have developed in consequence of that framework. Conceptually, what must be clearly differentiated are the rules from the players. (…) Organizations include political bodies (political parties, the Senate, a city council, a regulatory agency), economic bodies (firms, trade unions, family farms, cooperatives), social bodies (churches, clubs, athletic associations), and educational bodies (schools, universities, vocational training centers). They are groups of individuals bound by some common purpose to achieve objectives. Modeling organizations is analyzing governance structures, skills, and how learning by doing will determine the organization‘s success over time. Both what organizations come into existence and how they evolve are fundamentally influenced by the institutional framework. In turn they influence how the institutional framework evolves”. NORTH (1990:03-05).

Por outro lado, em Peças e Engrenagens das Ciências Sociais (1989), Jon Elster propõe uma distinção entre instituições e normas sociais que poderia ser complementar a de North: “Para esse propósito, uma instituição pode ser definida como um mecanismo de imposição de regras. As regras governam o comportamento de um grupo bem definido de pessoas, por meio de sanções externas, informais, e com regras internalizadas. Um policial pode multar-me se eu jogar lixo no parque. Se não houver policial nas imediações, outras pessoas podem olhar-me ferozmente. Se não houver outras pessoas nas imediações, minha própria consciência pode ser impedimento suficiente. As instituições podem ser privadas ou públicas, dependendo da natureza das sanções” ELSTER (1994:174). À diferença das vertentes históricas e sociológicas de análise das instituições, a posição de Jon Elster é radicalmente individualista do ponto de vista metodológico: “Estive dizendo que as instituições ‘fazem’ ou ‘pretendem’ isso ou aquilo, mas falando estritamente, isso é bobagem. Apenas indivíduos podem agir e pretender. Se pensarmos em instituições como indivíduos em grande escala e esquecermos que as instituições são compostas de indivíduos com interesses divergentes, podemos ficar irremediavelmente perdidos. As noções, particularmente, de ‘vontade popular’, o ‘interesse nacional’ e o ‘planejamento social’ devem sua existência a essa confusão” ELSTER (1994:182). Esse é um alerta que deve ser levado em conta para que se evite a reificação dos objetos de pesquisa, embora também seja necessário salientar que organizações como partidos, Estados e, no caso em tela, serviços de inteligência, são atores coletivos irredutíveis à mera soma de suas partes individuais.

Para uma reavaliação do tema no contexto da Sociologia, ver PRATES, Antônio Augusto (2000). “Organização e Instituição no Novo Institucionalismo”. In: Teoria & Sociedade, # 05, junho de 2000, páginas 123-146. Para uma crítica sociológica da ‘ambigüidade moral’ envolvida na distinção entre normas, instituições e organizações, ver: PERROW, Charles (1972). Complex Organizations: A Critical Essay. San Francisco-CA, McGraw-Hill, 1986. 3^a edição, páginas 157-177.

[5] Para uma revisão da agenda de pesquisa sobre os atributos da soberania, ver: THOMSON (1995: 213-233). Sobre o papel da coerção e da informação na formação dos Estados nacionais, ver: GIDDENS, Anthony. (1987). The Nation-State and Violence. Berkeley and Los Angeles, University of California Press, 1987. Na verdade, a literatura relevante sobre o Estado é imensurável, mas vale mencionar alguns outros trabalhos que oferecem sólidos pontos de partida. Sobre a evolução do Estado moderno, ver: STRAYER, Joseph (1970). On the Medieval Origins of the Modern State. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1970. E também: POGGI, Gianfranco. (1978). A Evolução do Estado Moderno: Uma Introdução Sociológica. Rio de Janeiro, Zahar, 1981. Para a relação entre capitalismo e sistema de Estados a partir do conceito de “ciclos sistêmicos de acumulação”, ver: ARRIGHI, Giovanni. (1994). O Longo Século XX: Dinheiro, Poder e as Origens de Nosso Tempo. São Paulo, Unesp, 1996. Para uma exposição didática de teorias sobre o Estado contemporâneo, ver: DUNLEAVY, Patrick & O’LEARY, Brendam. (1987). Theories of the State: The Politics of Liberal Democracies. London, MacMillan Press, 1987. Para um balanço das teorias marxistas do Estado, ver: JESSOP, B. (1990). State Theory: Putting Capitalist States in their Place. Cambridge, Polity Press, 1990. Finalmente, vale confrontar ainda a revisão crítica das teorias do Estado feita por: PRZEWORSKI, Adam. (1990). Estado & Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro, Relume-Dumará, 1995.

[6] O trabalho mais recente de Tilly mantém a ênfase explicativa “centrada no Estado” no que diz respeito à direção da causalidade, mas se fortalece analiticamente ao reintegrar de forma mais sistemática no modelo a dinâmica internacional, a economia e os resultados contingentes de conflitos sociais. Ver: TILLY, Charles (1992). Coerção, Capital e Estados Europeus: 990-1992. São Paulo, EdUSP, 1996. Versões anteriores menos desenvolvidas do modelo encontram-se em: TILLY, Charles (1985). “War Making and State Making as Organized Crime”. In: EVANS, Peter B., RUESCHEMEYER, Dietrich & SKOCPOL, Theda [orgs.]. (1985). Bringing the State Back In. Cambridge-UK, Cambridge University Press, 1985. Pages 169-191. Ver ainda o trabalho anterior já mencionado: TILLY (1975:601-638). Para um contraponto crítico à abordagem recente de Charles Tilly, ver: SPRUYT, Hendrik (1996). The Sovereign State and Its Competitors. 2ª edição. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1996.

[7] Ao cabo, o argumento de Tilly também é tautológico, não obstante sua tentativa explícita de evitar isso através de uma explicação de tipo genético-estratégico: sabemos que o Estado capitalista foi mais adaptativo e poderoso porque ele venceu os modelos concorrentes, e ele venceu os modelos de “intensa coerção” porque foi mais adaptativo e fundamentou-se em coalizões sociais mais poderosas. Para uma explicação macro-histórica sobre a dupla dinâmica formativa do mundo moderno (sistema de Estados e modo de produção capitalista), ver ARRIGHI (1994).

[8] Robert Goodin (1996) menciona uma variante diferente de explicação evolutiva sobre a gênese e desenvolvimento de instituições. Além dos mecanismos de seleção, ele usa a idéia “hegeliana” de contradição dialética como um mecanismo que força por si mesmo, independente da vontade dos atores, a evolução. Segundo o autor, a tensão entre uma Constituição que proclama os homens livres e iguais nos Estados Unidos e a instituição da escravidão, por exemplo, geraria inevitavelmente um momentum próprio de resolução da contradição, no caso, a Guerra Civil. Na situação aqui analisada dos serviços de inteligência, a tensão entre agilidade e transparência levaria, dependendo da profundidade da contradição entre os dois valores, a uma resolução sintética pela negação e destruição de um dos dois termos. Para uma crítica dessa linha de raciocínio ver, além do próprio Goodin que adota a perspectiva intencional/acional como central para uma teoria do desenho institucional, o texto de: PETTIT, Philip (1996).”Institutional Design and Rational Choice”. In: GOODIN, Robert E. [ed.]. (1996).The Theory of Institutional Design. Cambridge-UK, Cambridge University Press, 1996. Pages 54-89.

[9] Como se concebe a origem das instituições é um dos critérios utilizados para se distinguir as abordagens histórico-sociológicas da vertente da “escolha racional” (rational choice) no chamado novo-institucionalismo. Esse critério é complementar àquele que postula o caráter endógeno ou exógeno (em relação às interações políticas…) da formação das preferências dos atores. O que o caso dos serviços de inteligência na Europa moderna parece implicar é que ambos os critérios são falhos (assim como a própria separação entre explicação sociológica e econômica…), na medida em que tais serviços responderiam a imperativos estratégicos e a regras de adequação ao mesmo tempo. Isso reforça os argumentos de Elinor Ostrom sobre o caráter complementar dos dois tipos de explicação. Ver: OSTROM, Elinor (1991). “Rational Choice Theory and Institutional Analysis: Toward Complementarity”. In: American Political Science Review, volume 85 # 01, March 1991, pages 237-243. Ver também: OSTROM, Elinor. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New York, Cambridge University Press, 1990. A distinção entre as três (ou quatro) vertentes diferentes do novo-institucionalismo é feita precariamente por: HALL, Peter and TAYLOR, Rosemary (1996). “Political Science and the Three Institutionalisms”. Mimeo. [editado posteriormente em Political Studies]. Ver também: STEINMO, Sven and THELEN, Kathleen and LONGSTRETH, Frank [eds.]. (1992). Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge-UK, Cambridge University Press, 1992. Sobre as origens do rational choice institutionalism nos estudos legislativos, ver o artigo já mencionado de LIMONGI (1994). Um comentário bastante sensato sobre as tendências analíticas recentes nos estudos legislativos é oferecido no primeiro capítulo da tese de: MELO, Carlos Ranulfo Félix (1999). “Retirando as Cadeiras do Lugar: Migração Partidária na Câmara dos Deputados (1985-1998)”. Tese de Doutorado defendida na UFMG em 1999. Sobre o novo institucionalismo sociológico, ver: MARCH, James G. and OLSEN, Johan P. (1984). “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”. In: American Political Science Review, volume 78 # 03, 1984, pages 734-749. Um desdobramento posterior desse artigo seminal é feito em: MARCH, James G. and OLSEN, Johan P. (1989). Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York-NY, Free Press, 1989. Ver ainda: POWELL, Walter W. & DiMAGGIO, Paul J. [eds.].(1991). The New Institucionalism in Organizational Analysis. Chicago, The University of Chicago Press, 1991. Nesse volume, particularmente útil para a modelagem de estudos sobre surgimento e transformação de instituições é o artigo de: BRINT, Steven and KARABEL, Jerome. (1991). “Institutional Origins and Transformations: The Case of American Community Colleges”. In: Op. Cit. Pp. 337-360.

[10] A ênfase no papel exclusivamente informacional dos serviços de inteligência aparece também na Ciência Política de corte funcionalista. Para ALMOND & POWELL (1966), o conhecimento e a informação permeiam todas as capacidades[capabilities] dos sistemas políticos, tais como a capacidade extrativa, a regulativa e a distributiva, além de estarem no centro de duas delas, a capacidade simbólica e a capacidade de resposta aos inputs do sistema. Também desde uma perspectiva “cibernética” como a de Karl Deutsch em The Nerves of Government (1966), seria a qualidade da informação que circula através dos canais de comunicações que responderia pela coesão social e, em última análise, pela possiblidade de congruência entre comandos e ações executadas: “If politics requires a machinery of enforcement, and a set of habits of compliance, then politics is impossible without a flow of information to those who are expected to comply with the commands” DEUTSCH (1966:157). Aliás, justamente devido a essa ubiqüidade da informação na sociedade e no Estado, creio que é mais produtivo e analiticamente mais relevante estudar fluxos informacionais e organizações claramente delimitados, como é o caso da atividade de inteligência por exemplo, do que pretender falar de “sociedades informacionais” ou de “era da informação”, que são expressões vazias de significado sociológico preciso.

[11] Essa é a visão, por exemplo, de Norberto Bobbio: “não por acaso, a política dos arcana imperii caminhou simultaneamente com as teorias da razão de Estado, isto é, com as teorias segundo as quais é lícito ao Estado o que não é lícito aos cidadãos privados, ficando o Estado portanto obrigado a agir em segredo para não provocar escândalo (…). Diferentemente da relação entre democracia e poder oligárquico, a respeito da qual a literatura é riquíssima, o tema do poder invisível foi até agora pouquíssimo explorado”. BOBBIO (1986:28-30). Embora o ponto de Bobbio seja normativo, a suposição de base em sua crítica é que o “governo invisível” seria algo herdado historicamente e não uma construção contemporânea dos próprios regimes e atores políticos liberais-democráticos.

[12]A descrição da variação espaço-temporal do “crescimento institucional” é uma dimensão importante dos estudos sobre desempenho institucional, como destaca Robert Putnam no capítulo introdutório de seu impressionante livro “Comunidade e Democracia: A Experiência da Itália Moderna” (1993). Segundo o autor: “Nossa análise da evolução dos governos regionais em seus dois primeiros decênios inclui uma comparação ‘antes e depois’ que nos ajuda a avaliar o impacto da reforma institucional. Como a instituição e suas lideranças foram aprendendo e se daptando com o passar do tempo – a ‘biologia desenvolvimentista’, por assim dizer, do crescimento institucional – é tema que se inclui em nossa pesquisa”. PUTNAM (1996: 26).

[13]Esse primeiro exercício toma o roteiro de HERMAN (1996:02-35) e procura ampliar o uso de fontes bibliográficas que sustentem o argumento, mas é ainda nitidamente insuficiente, pois comparações internacionais sistemáticas precisariam estar baseadas em dados agregados e fontes arquivísticas para dar conseqüência ao programa de pesquisa descrito no texto já citado de HASTED (1991:55-72). Um exemplo do que deve ser feito em termos empíricos é o trabalho excelente em que David Bayley compara a emergência dos sistemas nacionais de polícia na Europa e tenta explicar os atributos dos sistemas policiais a partir da estrutura dos Estados, escrito há mais de vinte cinco anos: BAYLEY, David H. (1975). “The Police and Political Development in Europe”. In: TILLY, Charles. [editor]. (1975). The Formation of National States in Western Europe. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1975. Páginas 328-379. Muitas das conclusões de David Bayley aplicam-se também para o estágio atual da pesquisa sobre serviços de inteligência.

[14] Sobre a evolução das instituições diplomáticas modernas e sua relação com a espionagem, dois trabalhos principais são citados por HERMAN (1996:03). Para uma história mais convencional sobre as raízes da atividade de inteligência na diplomacia secreta praticada pelos soberanos modernos, ver: THOMPSON, James W. and PADOVER, Saul K. (1965). Secret Diplomacy, Espionage and Cryptography: 1500-1815. New York, Ungar Publisher, 1965. Um trabalho mais recente, sobre o significado moderno do termo inteligência na experiência diplomática britânica e francesa a partir do século XVI, ver: DERIAN, J. Der (1992). Antidiplomacy: Spies, Terror, Speed and War. Oxford, Blackwell, 1992. Embora tenha elementos interessantes aqui e ali, de modo geral o trabalho de Der Derian perde-se num cipoal de análises pós-estruturalistas sobre a intertextualidade dos termos inteligência e anti-diplomacia, ou sobre o poder discursivo de uma concepção “cronopolítica” e “tecno-estratégica” da guerra. Para quem se interessar por uma aplicação da aparelhagem discursiva do pós-estruturalismo à discussão sobre teoria da atividade de inteligência e vigilância, ver do mesmo autor: DERIAN, James Der. (1993). “Anti-Diplomacy, Intelligence Theory and Surveillance Practice”. In:Intelligence and National Security. Volume 8, # 3, July 1993. Pages 29-51.

[15] A predominância de uma abordagem histórica nos trabalhos britânicos sobre inteligência favorece que se use a Inglaterra como exemplo nessa seção. Sobre as diferentes ênfases e os respectivos problemas nos estudos sobre inteligência nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha, ver: GODSON, Roy & ROBERTSON, Kenneth G. [eds.]. (1987). British and American Approaches to Intelligence. New York, St. Martin’s, 1987. Sobre a origem, evolução e configuração atual do sistema britânico de inteligência, ver: GODSON, Roy [ed.] (1988). Comparing Foreign Intelligence: the U.S., the USSR, the U. K. & the Third World. London, Pergamon-Brassey’s, 1988. Ver também os capítulos sobre Inglaterra em: RICHELSON, Jeffrey T. (1988).Foreign Intelligence Organizations. Cambridge-MA, Ballinger Publishing Company, 1988. Bem como em: RICHELSON, Jeffrey T. & BALL, D. (1985). The Ties that Bind: Intelligence Cooperation between the UKUSA Countries. Boston, Allen & Unwin, 1985. Para a experiência da inteligência britânica na II Guerra, ver: HINSLEY, F.H. (1993). British Intelligence in the Second World War: [Abridged Edition]. London, HMSO, 1993. O próprio livro de HERMAN (1996) traz referências importantes embora dispersas. Cf. ainda os verbetes sobre Inglaterra e agências britânicas em POLMAR & ALLEN (1997: 181-191).

[16]Sobre a gênese da esfera pública burguesa e a posterior transformação da função política da esfera pública e do princípio da publicidade, ver: HABERMAS, Jürgen (1962). The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Burgeois Society. Cambridge-MA, MIT Press, 1994. Páginas 17-26 e 181-211. Sobre a distinção público/secreto, um comentário adicional pode ser encontrado em: BOBBIO, Norberto (1989). “Público/Privado”. In: Enciclopédia Einaudi, volume 14 [Estado-Guerra]. Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1989. Páginas 176-190.

[17] A atividade de decifração é tão antiga quanto o uso da escrita para a comunicação de mensagens importantes e o uso de códigos secretos para sua redação. Segundo David KAHN (1996:93), o manual de criptologia mais antigo preservado até hoje é um trabalho árabe do século IX, descoberto em 1992. Até então, acreditava-se que o documento criptológico mais antigo fosse um outro manual árabe, escrito em 1492. O que o Estado europeu moderno talvez tenha introduzido originalmente foi a organização de serviços especializados para esse fim, mas a pequena escala das black chambers européias dos séculos XVI a XIX poderia perfeitamente ser equivalente ou até menor do que organizações semelhantes existentes na China ou nos Califados árabes. Cf. KAHN, David. (1967). The Codebreakers: The Comprehensive History of Secret Communication from the Ancient Times to the Internet. New York, Scribner, 1996. [new edition revised and updated].

[18] Ver o capítulo 3 (“As Finanças, a Geografia e a Vitória nas Guerras: 1660-1815”) do livro de: KENNEDY, Paul. (1987). Ascensão e Queda das Grandes Potências. Rio de Janeiro, Campus, 1989. Páginas 79-140.

[19] Cf. YOUNG, Robert J. (1986). “French Military Intelligence and Nazi Germany, 1938-1939”. In: MAY, Ernest R. (1984) [ed.]. Knowing One’s Enemies: Intelligence Assessments before the Two World Wars. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1984. Pp. 273-274.

[20] Na Grã-Bretanha, o Intelligence Services Act of 1994 subordinou administrativamente o SIS e o GCHQ, as duas agências de coleta de inteligência externa, ao ministério das relações exteriores, o Foreign and Commonwealth Office (FCO). A subordinação direta dos órgãos de inteligência externa aos responsáveis pela tomada de decisões e implementação de políticas externas reflete a prática britânica de envolver os oficiais de inteligência e os policymakers no processo de preparação de assessments, o que no contexto norte-americano é considerado um anátema, por implicar risco de politização e enviesamento (bias) das análises. Para uma comparação direta entre as práticas britânicas e norte-americanas de produção de análises em inteligência, ver: HERMAN, Michael. (1994). “Assessment Machinery: British and American Models”. Paper delivered at the Conference on Intelligence Analysis and Assessment: The Producer and Policymaker Relationship in a Changing World. Canada, CASIS, October 1994. Para uma utilização dessa variável (“grau de envolvimento da inteligência no proceso de produção de políticas”) num modelo comparativo mais amplo, ver o capítulo 5 (“The Distinctiveness of American Intelligence”) de: JOHNSON, Loch. (1996). Secret Agencies: U.S. Intelligence in a Hostile World. Binghamton-NY, Yale University Press, 1996. Páginas 119-145.

[21] O serviço de inteligência exterior (humint) mais efetivo do século XX foi o Primeiro Diretório do KGB soviético. O serviço mais eficiente foi o da Alemanha Oriental, o Hauptverwaltung Aufklärung (HVA). Ambos eram parte de organizações muito maiores, fundamentalmente voltadas à inteligência de segurança e ao policiamento político interno (caso dos diretórios de segurança do KGB e, no caso da Alemanha Oriental, da STASI). Sobre a inserção específica do HVA e da STASI no Ministério da Segurança do Estado da RDA, ver a autobiografia de Marcus Wolf, ex-diretor do serviço de inteligência exterior da Alemanha Oriental: WOLF, Marcus e McELVOY, Anne. (1997). O Homem sem Rosto. Rio de Janeiro, Record, 1997. Sobre as organizações de segurança e de inteligência da União Soviética, ver RICHELSON, Jeffrey T. (1986). Sword and Shield: Soviet Intelligence and Security Apparatus. Cambridge-UK, Ballinger, 1986. E também: PARRISH, Michael (1991). Soviet Security and Intelligence Organizations (1917-1990): A Biographical Dictionary and Review of Literature in English. Westport-CT, Meckler Corp., 1991. Sobre as organizações de inteligência e segurança da Rússia após o colapso do regime soviético em 1991, ver: GALEOTTI, Mark. (1995). The Kremlin’s Agenda. London, Jane’s Intelligence Review Press, 1995. E ainda: KNIGHT, Amy. (1996). Spies Without Cloaks: The KGB’s Successors. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1996.

[22] Há várias referências à espionagem nos cinco livros de Moisés do Velho Testamento, que os judeus chamam de Torah, especialmente em Números, capítulo 13, onde Deus ordena a Moisés que envie espiões à terra de Canaã, sendo cada um deles de uma das tribos de Israel, cujas funções os tornam então príncipes. A outra referência direta é no livro de Josué, capítulo 02, em que Josué envia dois espiões para fazer o reconhecimento avançado de Jericó. A estadia dos espiões de Josué na casa da prostituta Raabe, tal como aparece na Bíblia, provavelmente foi a origem do tratamento bastante comum da espionagem como a “segunda profissão mais antiga do mundo”. Além da Bíblia, confrontar o verbete biblical spies em POLMAR & ALLEN (1997: 65-66).

[23] No último capítulo (XIII) do Ping-fa, Sun Tzu destaca o papel dos diferentes tipos de espiões para o conhecimento avançado dos planos do inimigo, das dificuldades do terreno, das movimentações e do estado de espírito das tropas. “O que possibilita ao soberano inteligente e ao bom general atacar, vencer e conquistar coisas além do alcance dos homens comuns é a previsão. Ora, essa previsão não pode ser extraída da coragem, nem também por indução decorrente da experiência, nem por qualquer cálculo realizado. O conhecimento das disposições do inimigo só pode ser conseguido de outros homens”. In: SUN TZU. A Arte da Guerra. Rio de Janeiro, Record, 1985. Quinta edição.

[24] Cf. CREVELD, Martin Van. (1985). Command in War. Cambridge-MA, Harvard University Press, 1985. Capítulo 2, páginas 17-57.

[25] Para uma análise bastante crítica sobre o significado da expressão “Revolução nos Assuntos Militares” (RMA), ver o capítulo final de PROENÇA Jr, D. & DINIZ, E. & RAZA, S.G. (1999).Guia de Estudos de Estratégia. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1999. Cf. também VICKERS, Michael J. (1997). “The Revolution in Military Affairs and Military Capabilities”. In: PFALTZGRAFF, Robert L. Jr. & SHULTZ, Richard H. Jr. (1997). War in Information Age: New Challenges for U.S. Security. Washington/London, Brassey’s. Sobre a RMA ocorrida com as guerras napoleônicas, ver o já citado CREVELD (1985: 58-102). Cf. também o capítulo 6 (“tactical and strategical transformation in the Era of the French Revolution and Napoleon: 1791-1815”) do livro de JONES, Archer (1987). The art of war in the western world. Oxford-UK, Oxford University Press, 1987. Páginas 320-386. Sobre inteligência e RMA nos dias de hoje, ver: FITZSIMONDS, James R. (1995). “Intelligence and The Revolution in Military Affairs”. In: GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S. Intelligence at the Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brassey’s, 1995. Páginas 265-287.

[26] Cf. COAKLEY, Thomas P. [editor]. (1991). C³I: Issues of Command and Control. Washington-DC, NDU Press, 1991. Ver também, para aspectos mais técnicos do problema: BOYES, Jon L. [editor]. (1985). Issues in C³I Program Management: Requirements, Systems and Operations. Washington-DC, AFCEA Press, 1985.

[27] Isso não quer dizer que a espionagem militar não fosse uma prioridade dos novos serviços. Casos como o do coronel Redl (espião russo na Áustria) e do Barão Schluga (espião alemão em Paris), logo antes da I Guerra Mundial, servem de lembrete contra simplificações acerca da natureza da inteligência militar. Além disso, o uso de redes extensas de fontes humanas para monitorar a mobilização e as linhas de comunicação e abastecimento nos territórios ocupados (“low level assets”) também indica que não se tratava simplesmente de escolher entre fontes ostensivas e espionagem. Cf. RICHELSON, Jeffrey. (1995). A Century of Spies: Intelligence in the Twentieth Century. Oxford-UK, Oxford University Press. 1995.

[28] Cf. HERMAN (1996:16-19).

[29] Para um relato histórico sobre os usos da inteligência na I Guerra Mundial, ver: RICHELSON (1995:18-46). Para os problemas de avaliação (assessment) e as percepções de ameaça, ver MAY (1984:13-233).

[30] Um comentário sobre Pearl Harbor, breve mas atualizado do ponto de vista historiográfico, pode ser encontrado em RICHELSON (1995: 115-123). O tratamento analítico mais interessante sobre o episódio foi feito por WOHLSTETTER, Roberta. (1962). Pearl Harbor: Warning and Decision. Stanford-CA, Stanford University Press, 1962.

[31] A tradução mais adequada para joint seria conjunto, mas como no jargão militar brasileiro o termo conjunto indica uma articulação fraca (“cooperativa”) entre as forças, fazendo com que o próprio estado-maior conjunto não unifique o comando das forças singulares em operações militares, preferi adotar aqui o termo integrado (seguido da expressão internacional original entre parênteses). Para uma justificativa adicional dessa prática, ver: PROENÇA Jr, Domício. & DINIZ, Eugênio. (1998). Política de Defesa no Brasil: uma análise crítica. Brasília, Ed. UnB, 1998. Páginas 77-79 (nota 6).

[32] Países como a Costa Rica, que não têm forças armadas, poderiam ser uma exceção, mas isso dependeria de uma análise das capacidades de inteligência presentes em sua diplomacia, forças constabulares e polícia nacional. De todo modo, o problema da componente militar dos sistemas nacionais de inteligência me parece mais afeito aos Estados mais poderosos do sistema internacional, incluindo potências regionais e países relevantes em diferentes “complexos de segurança”. Cf. BUZAN, Barry and WÆVER, Ole and WILDE, Jaap de. (1998).Security: A New Framework for Analysis. Boulder-CO, Lynne Rienner Publishers, 1998.

[33] Para uma descrição detalhada das organizações militares de inteligência norte-americanas, ver: RICHELSON, Jeffrey T. (1985). The U.S. Intelligence Community. Cambridge-MA, Ballinger Publishing Co., 1999. Quarta edição revisada e ampliada. Páginas 55-129.

[34] DANDEKER, C. (1990). Surveillance, Power and Modernity: Bureaucracy and Discipline from 1700 to the Present Day. Cambridge-UK, Polity Press, 1990. Páginas 119-133. Ver também GOLDSTEIN, R. J. (1983). Political Repression in Nineteenth-Century Europe. London, Croom Helm, 1983.

[35] Na França, o policiamento organizado sob controle das autoridades centrais remonta à segunda metade do século XVII. Segundo BAYLEY (1975: 343-345), a coleta de informações de segurança foi instituída já durante a Revolução Francesa, mas adquiriu uma expressão organizacional mais definida depois do 18 de Brumário. Para Charles Tilly: “Durante os anos iniciais da Revolução, as forças de polícia do Antigo Regime se dissolveram de forma geral quando os comitês populares, os guardas nacionais e os tribunais revolucionários assumiram suas atividades quotidianas. Todavia, com o Diretório, o Estado concentrou a fiscalização e apreensão numa organização isolada e centralizada. Fouché de Nantes tornou-se ministro da polícia em VII/1799 e, daí por diante, passou a existir um ministério cujos poderes se estenderam a toda a França e aos territórios conquistados. Na época de Fouché, a França havia se transformado num dos países mais policiados do mundo”. TILLY (1996: 174).

[36] Cf. ANDREW, Christopher. (1986). “France and the German Menace”. In: MAY, Ernest R. (1986) [ed.]. Knowing One’s Enemies: Intelligence Assessments before the Two World Wars. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1986. Ver também: FISCHER, Ben B. (1997). OKHRANA: The Paris Operations of the Russian Imperial Police. Unclassified Monography from the Center for the Study of Intelligence at CIA. Disponível em: https://www.cia.gov/csi/monograph.

[37] No caso dos Estados Unidos, por exemplo, até o final da II Guerra Mundial o FBI controlava as operações de inteligência na América Latina. Mesmo após o final da Guerra Fria, há considerável pressão para a atuação internacional do órgão em temas como terrorismo, proliferação de armas de destruição massiva, crime organizado, lavagem de dinheiro, crimes eletrônicos e tráfico de drogas. Em todas essas áreas há disputas jurisdicionais com a CIA, a DEA, o SECRET SERVICE e o INR. Para uma primeira avaliação das operações do FBI no exterior, ver: HOLT, Pat M. (1995).Secret Intelligence and Public Policy: A Dilemma of Democracy. Washington-DC, Congressional Quarterly Press, 1995. Pages 20-37.

[38] Em nenhuma dessas atividades é fácil delimitar a jurisdição das polícias e dos serviços de inteligência. As culturas organizacionais, os mandatos legais e os objetivos da coleta e análise de informações são muito diferentes nesses dois tipos de organizações estatais. Mesmo levando-se em conta que uma das matrizes organizacionais dos serviços de inteligência contemporâneos foi o policiamento político voltado para a repressão dos dissidentes, há pelo menos duas linhas de separação entre polícia e inteligência que tem sido persistentes ao longo do tempo e em diferentes contextos nacionais: a) Tipicamente, enquanto as investigações criminais buscam elucidar a autoria de crimes e contravenções penais específicas, os alvos dos serviços de inteligência são atores e fenômenos mais abrangentes, os quais precisam ser conhecidos para que políticas públicas mais eficazes possam ser desenhadas. O produto final de uma investigação criminal é a instrução de um processo judicial, enquanto o produto de uma operação de inteligência é um relatório sobre o conhecimento adquirido. b) Grosso modo, polícia cuida de problemas “internos” do país, enquanto inteligência está mais voltadas para o “exterior”.

Nos Estados Unidos, o National Security Act of 1947 “as amended” prevê, na seção que trata das atribuições do DCI, que as responsabilidades da CIA (uma organização diretamente subordinada ao DCI) envolvem a coleta de inteligência de fontes humanas e através de outros meios, com a exceção de que a CIA não deve exercer quaisquer funções de polícia, de intimação judicial, de imposição da lei ou de segurança interna (“… the Agency shall have no police, subpoena, or law enforcement or internal security functions;”). Cf, U.S. GOVERNMENT (1998). “Section 103 (d) (3) [50 U.S. Code 403-1], National Security Act of 1947”. In: Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive Orders of Interest to the National Intelligence Community. Washington-D.C., GPO, 1998. Página 14. Essa restrição legal foi justificada pelos legisladores norte-americanos do imediato pós-II Guerra como sendo necessária para evitar que a CIA se transformasse numa espécie de “Gestapo” nas mãos de presidentes inescrupulosos. Mas ela também refletia o lobby do FBI contra o que era considerado uma violação de sua jurisdição. Afinal, desde pelo menos 1919 a polícia federal norte-americana também tinha uma divisão especializada em inteligência de segurança (security intelligence) contra a espionagem internacional, a sabotagem, a “subversão comunista” e, mais tarde, voltada para a obtenção e análise de informações sobre o crime organizado, terrorismo internacional e doméstico, além de organizações clandestinas utilizando “violência politicamente motivada” (PMV). Na prática, nem a CIA acatou 100% a prescrição legal de não se envolver em operações de inteligência doméstica, nem o FBI absteve-se 100% de ir ao estrangeiro e montar suas próprias redes de informações sobre temas determinados pelo diretor. Além de abusos de poder e extrapolação de mandatos, isso decorreu das dificuldades inerentes a uma separação entre as funções de inteligência externa, inteligência de segurança para fins internos, contra-inteligência (em suas dimensões defensivas e ofensivas) e inteligência policial, mais próxima da investigação criminal propriamente dita.

Mesmo nos países que procuraram delimitar legalmente as jurisdições sobre essas áreas, a complexidade atual do fenômeno criminal e o crescimento de ameaças transestatais à ordem pública e aos ordenamentos legais dos países estão forçando uma significativa revisão de fronteiras. Para um comentário sobre o caso dos Estados Unidos, ver: SNIDER, L. Britt. (1995). “Intelligence and Law Enforcement”. In: GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S. Intelligence at the Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brassey’s, 1995 [páginas 243-264]. Vale notar o comentário de John Coleman no mesmo volume sobre as dificuldades operacionais no relacionamento entre a CIA e a Drugs Enforcement Administration(DEA) em países latino-americanos e, de modo geral, sobre as dificuldades de relacionamento entre as agências policiais e os órgãos de inteligência. Na época em que redigiu o comentário, Coleman era o chefe de operações da DEA em New Jersey, mas já exercera a função de conselheiro do diretor da DEA para programas no estrangeiro. Para a dificuldade que os serviços de inteligência têm com suas próprias unidades de contra-inteligência e com a atuação das organizações de “law enforcement” na área de contra-inteligência, ver: HULNICK, Arthur S. (1997). “Intelligence and Law Enforcement: The ‘Spies are not Cops’ Problem”. In: International Journal of Intelligence and Counterintelligence. Volume 10, # 3, Fall 1997. Páginas 269-286.

[39] Nos países que seguiam o modelo soviético (KGB), havia uma organização centralizada de inteligência e segurança, organizada em moldes militares, dividida em diretórios responsáveis por humint, contra-inteligência, inteligência de segurança, operações encobertas, sigint, infosec etc. A manutenção da ordem pública e a repressão política eram realizadas também pelas polícias e pelas tropas do Ministério do Interior (MVD). O modelo de organização do aparato de segurança e inteligência brasileiro durante o regime militar (1964-1985), baseado numa agência central (SNI) que vertebrava um sistema nacional (SISNI), foi descrito por analistas como sendo mais próximo do modelo soviético do que dos modelos liberais ocidentais. Cf. STEPAN, Alfred. (1988). Rethinking Military politics: Brazil and the Southern Cone. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1988. Pages 19-20. Ver também: BRUNEAU (2000: 01-36).

[40] Sobre as missões do FBI na área de inteligência doméstica (security intelligence), contra-inteligência e contra-terrorismo, ver: WATSON, Patrick. (1995). “The FBI’s Changing Mission”. In: GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S. Intelligence at the Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brassey’s, 1995 [páginas 146-153]. Sobre as funções de inteligência policial e análise criminal, ver: PETERSON, Marilyn B. [editor] (2000). Intelligence 2000: Revising the Basic Elements. Lawrenceville-NJ, IALEIA/L.E.I.U. Publications, 2000.

[41] Sobre as agências de inteligência do Japão, ver: HANSEN, James H. (1996). Japanese Intelligence: The Competitive Edge. Washington-DC, NIBC Press, 1996.

[42] Isso resulta do fato das próprias polícias originarem-se em parte das forças armadas, a partir de uma bifurcação de missões que, na Europa, ocorreu em épocas muito diferentes em cada país. Na Inglaterra esta divisão é clara desde o surgimento do atual modelo de policiamento civil, entre 1829 e 1889. As linhas militares de organização do trabalho policial predominam ainda hoje em muitos países, como a Itália, a França, a Rússia e o Brasil. Por outro lado, hoje em dia a maioria das forças armadas têm organizações de segurança e contra-inteligência próprias, inclusive em nível ministerial, como é o caso do Defense Security Service (DSS) do Departamento de Defesa dos Estados Unidos. Embora essas organizações tenham como missão a proteção de segredos governamentais, o que as torna bastante próximas dos serviços de inteligência propriamente ditos na medida em que existem trocas de experiência que beneficiam mutuamente as operações informacionais ofensivas e defensivas, elas não são formalmente consideradas como parte integrante dos sistemas nacionais de inteligência. Como foi mencionado acima, a principal organização departamental de inteligência do Departamento de Defesa dos Estados Unidos é a Defense Intelligence Agency (DIA). Em outros países, a contra-inteligência e a inteligência de segurança são ainda fortemente vinculadas à inteligência militar. Na Inglaterra atual, o serviço de inteligência de segurança é uma organização civil subordinada diretamente ao ministro do interior.

[43] Para um excelente tratamento do caso inglês em perspectiva comparada com os sistemas policiais da França, Alemanha e Itália, ver o texto já citado de: BAYLEY (1975: 328-379).

[44] Atualmente, o SIS é subordinado ao Foreign Office e o MI-5 é subordinado ao Home Office, que são, respectivamente, os ministérios das relações exteriores e do interior no governo britânico.

[45] Ver, por exemplo, o excelente trabalho de: GILL, Peter. (1994). Policing Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic State. London, Franck Cass., 1994.

[46] Esses percentuais sobre prioridades e alocações de recursos estão disponíveis em: https://www.mi5.gov.uk.

[47] Cf. CANADA. (1989). Canadian Security Intelligence Service Act. R.S. 1985, as amended. Ottawa, Ministry of Supply and Services, August 1999. Sobre os serviços de inteligência de segurança do Canadá, Inglaterra, Rússia, França e Estados Unidos, cf. RICHELSON (1988).

[48] No Brasil, o decreto número 3.448, de maio de 2000, criou um Subsistema Brasileiro de Inteligência de Segurança Pública no âmbito do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), que por sua vez fora instituído pela Lei 9.883/99, a mesma lei que criou a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN). Em tese, a criação de um subsistema de inteligência de segurança pública permitiria a coordenação, integração e compartilhamento de informações relevantes nas áreas de inteligência de segurança, contra-inteligência e inteligência policial. Integram o Subsistema a própria ABIN, o Gabinete de Segurança Institucional (GSI) da Presidência da República, o Ministério da Justiça (através da unidade de inteligência da Polícia Federal), o Ministério da Defesa, o Ministério da Integração Regional (através da área de Defesa Civil) e, mediante adesão, os órgãos de inteligência das polícias civis e militares dos 26 estados e do Distrito Federal. Além da forte rivalidade entre a PF e a ABIN, a efetivação do decreto terá ainda que superar a precariedade (em termos de agilidade e transparência) das unidades de inteligência das polícias militares e civis, cuja reforma ainda sequer foi iniciada na maioria das unidades da Federação. O Decreto 3.448/00 e a Lei 9.883/99 estão disponíveis em formato PDF na página da ABIN: www.abin.gov.br.

[49] Para um comentário útil sobre inteligência policial, mais especificamente sobre as relações entre investigação criminal e operações de coleta de inteligência, ver: LYMAN, Michael D. (1999). The Police: An Introduction. Upper Saddle River-NJ, Prentice Hall, 1999. [páginas 425-427]. Sobre inteligência criminal enquanto produto analítico, ver: PETERSON, Marilyn B. (1994). Applications in Criminal Analysis. Westport-CT, Greenwood Press, 1994. Referências adicionais podem ser encontradas na página da International Association of Law Enforcement Intelligence Analysts: https://www.ialeia.org .

[50] A marinha foi a única força armada dos Estados Unidos que manteve um comando de primeiro escalão separado para as funções de sigint e infosec/comsec. No exército (INSCOM), força áerea (AIA) e fuzileiros navais (MCIA) essas funções são exercidas por comandos subordinados de segundo escalão, que também podem ser colocados sob opcon do diretor da NSA. Aliás, pessoal do INSCOM é encarregado da operação das principais estações fixas de interceptação da NSA no exterior. Cf. RICHELSON (1999: 55-129).

[51] Para uma visão mais detalhada das mudanças organizacionais na inteligência militar nos Estados Unidos, ver o livro já citado de: RICHELSON, Jeffrey T. (1985). The U.S. Intelligence Community. Cambridge-MA, Ballinger Publishing Co., 1999. Quarta edição revisada e ampliada. Páginas 55-129. Para uma discussão mais detalhada das linhas de comando e controle em inteligência militar, ver a seção IV (“The Defense Department’s Intelligence Structure: A Review and Reccomendation for Reform”) do relatório de ODOM (1997: 51-68). Sobre a integração vertical da área de sigint no establishment de defesa daquele país, ver a seção V (“The Signals Intelligence Discipline: Structure and Management”) do mesmo relatório: ODOM (1997: 69-78). Sobre doutrina de operações integradas em inteligência, ver três documentos principais: a) Joint Intelligence Support to Military Operations. DoD Joint Publication # 2-01. November, 1996. 175pp. b) Joint Intelligence Doctrine. DoD Joint Publication # 2-0. May, 1995. 189pp. c) Intell XXI: A Concept for Force XXI Intelligence Operations. Tradoc Pamphlet 525-XX. January, 1996. 80pp. Esses documentos estão acessíveis na página do Pentágono na Internet: https://www.defenselink.mil/pubs.

[52] Em Israel, por exemplo, a principal instância de coordenação ainda é o comitê dos dirigentes das agências de inteligência, segurança e polícia, o Va’adat Rashei Hasherutim (VAADAT), que é coordenado pelo chefe do MOSSAD. Mas o gabinete do Primeiro Ministro tem agora uma unidade própria de supervisão e definição de prioridades de coleta de informações (requirements) que coordena suas atividades com o VAADAT. No Brasil, a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) é o órgão central e, do ponto de vista legal, coordena o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN). Embora a agência devesse ser ligada diretamente ao Presidente da República segundo os termos de sua lei de criação, na prática a ABIN encontra-se subordinada ao Gabinete de Segurança Institucional (GSI) da Presidência da República. A supervisão externa será feita, segundo a legislação em vigor em julho de 2000, pela Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN) do Conselho de Governo, no poder executivo, e por comissão mista da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Cf. ANTUNES, Priscila. (2000). Agência Brasileira de Inteligência: Gênese e Antecedentes Históricos. Dissertação de Mestrado defendida no programa de pós-graduação em Ciência Política da Universidade Federal Fluminense (UFF).

[53] Os quatro sistemas nacionais de polícia analisados por David Bayley foram diferenciados em treze atributos: 1) Maior ou menor extensão das tarefas formais, tais como a prevenção do crime e a fiscalização da cobrança de impostos. 2) maior ou menor extensão das tarefas informais, tais como a mediação de conflitos entre as partes. 3) A presença ou não de tarefas políticas, tais como a segurança do regime político, do governo ou mesmo a coleta de inteligência. 4) O grau de agregação da autoridade sobre as unidades do sistema (local ou nacional, descentralizada ou centralizada). 5) O número de forças policiais especializadas. 6) A esfera de controle político, se local ou nacional, e se a prestação de contas é feita para um corpo político representativo ou burocrático. 7) A esfera de controle legal, se a polícia submete-se a um sistema legal unificado ou a cortes administrativas especiais. 8) Se a carreira é unitária ou se é diferente para oficiais e para policiais/praças. 9) Se o treinamento é predominantemente militar ou civil. 10) se a especialização funcional é alta ou baixa, por exemplo em relação ao patrulhamento, investigação criminal, periciamento técnico, guarda de fronteiras, polícia fiscal etc. 11) Como a polícia é percebida pelo público em relação a temas como confiabilidade, autoritarismo, corrupção, eficiência etc. 12) Se o modo de intervenção policial é mais ou menos invidualizado, mais ou menos formal. 13) Dinâmicas do uso da força e de armamento. Embora os quatro casos sejam significativamente diferentes entre si, se fosse para tratar esses indicadores tipológicos como parte de um continuum, a Inglaterra de 1975 estaria num extremo e a Itália em outro. Tomando como ponto de partida essa diferença, Bayley estuda porque as características decisivas dos sistemas de cada país formam-se em diferentes períodos do processo moderno de desenvolvimento nacional e quais as variáveis independentes mais importantes na explicação dos atributos de cada caso nacional. Cf. BAYLEY, David H. (1975). “The Police and Political Development in Europe”. In: TILLY, Charles. [editor]. (1975). The Formation of National States in Western Europe. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1975. Páginas 328-379.

[54] Um conjunto adicional de interações entre variáveis é utilizado pelo autor para explicar as diferenças entre os quatro casos. Em especial, Bayley destaca que as práticas de organização do poder anteriores ao momento de surgimento e amadurecimento dos sistemas nacionais de polícia influenciou diretamente a abrangência das tarefas e o grau de centralização do sistema. A natureza da violência social existente, a presença ou não de uma forte resistência popular ao governo, a mudança nas demandas societais por lei e ordem como resultado da composição interna da população, a existência ou não de ortoxias religiosas ou políticas, as reações das elites à incorporação e, finalmente, a própria posição internacional do país, de maior ou menor segurança internacional. Ao final do ensaio, Bayley levanta uma hipótese interessante sobre a tendência a uma maior convergência internacional dos padrões nacionais de organização, procedimentos e accountability no trabalho policial. Essa convergência seria muito mais clara em relação ao desempenho operacional, onde existem medidas e padrões relativamente internacionalizados. Cf. BAYLEY (1975:328-379).

[55] Um trabalho clássico sobre a expansão do governo central nos Estados Unidos é: LÖWI, Theodore. (1968). The End of Liberalism. New York, W.W. Norton, 1979. 2^nd edition. Os dados mencionados aqui são retirados de: STANLEY, Harold W. & NIEMI, Richard G. (1995). Vital Statistics on American Politics. Washington-D.C. Congressional Quarterly Press. Fifth Edition. E também de: BANCO MUNDIAL (1997). O Estado num Mundo em Transformação / Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial. Washington-D.C., World Bank Group, 1997. Para dados comparativos sobre gastos governamentais que invalidam o núcleo da teoria da escolha pública sobre os “gastos excessivos”, ver: PRZEWORSKI (1995:85).

[56] Cf. ZEGART, Amy. (1999). Flawed by Design: The Evolution of the CIA, JCS and NSC. Stanford-CA, Stanford University Press, 1999.

[57] Para uma síntese das premissas neo-institucionalistas e de sua aplicação ao estudo das burocracias domésticas de serviços e de regulação, ver: MOE, Terry (1990). “The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy”. In: WILLIAMSON, Oliver E. [editor]. (1990). Organizational Theory: From Chester Barnard to the Present and Beyond. New York, Oxford University Press, 1990.

[58] No capítulo 1 (“Towards a Theory of National Security Agencies”), além do tema principal sobre a necessidade de reformular o modelo neo-institucionalista para dar conta das diferenças entre agências domésticas de políticas públicas e agências de segurança nacional, Zegart também faz comentários úteis, embora incidentais, sobre as diferenças entre o Novo Institucionalismo e a abordagem da Política Burocrática (Graham Allison). O esquema analítico de Zegart é ousado e de modo geral bastante consistente, mas três aspectos me pareceram muito problemáticos. Primeiro, seu ponto de partida para propor um modelo de agências de segurança nacional é uma crítica superficial e absolutamente equivocada ao “realismo” na área de Relações Internacionais. Além de errada, sua crítica é fútil, pois não tem nenhuma função posterior na construção do modelo. Em segundo lugar, é problemática sua suposição de que os presidentes, ao contrário dos legisladores e dos burocratas, são mais protegidos do assédio dos grupos de interesses e têm mais incentivos para concentrarem-se em grandes temas nacionais. Afinal, esses incentivos não surtiram muitos efeitos em alguns dos presidentes norte-americanos que mais influenciaram o desenho organizacional das agências de segurança nacional (e.g. Truman, Reagan e Clinton). A própria caracterização dos presidentes como agentes perfeitos do público e vítimas indefesas do poder dos burocratas é claramente demasiada. Finalmente, a excessiva preocupação de Zegart em não parecer “funcionalista” e concentrar sua explicação nas preferências e constrangimentos institucionais dos agentes, fez com que seu modelo subestimasse a um ponto inaceitável o conhecimento sobre o que as agências realmente “fazem”, ignorando as funções exercidas e os requisitos tecnológicos como fatores explicativos sobre o desenho organizacional das agências de segurança nacional. Além desses três problemas mais sérios, o critério de diferenciação entre agências domésticas e agências de segurança nacional baseado no grau de interdependência burocrática (“degree of bureaucratic interconectedness”) me parece exigir maior especificação, pois a falta de delimitação clara de jurisdição entre agências ocorre também – e talvez em graus mais elevados – em setores da burocracia no ambiente interno (e.g. atividades urbanas ou planejamento governamental). O último ponto é que sua pretensão (explicitada na Conclusão do livro) de estar fundando as bases para uma “teoria geral da burocracia” parece esbarrar nos problemas mencionados e também na necessidade de muitos estudos comparativos em escala internacional. Cf. ZEGART (1999:12-53 e 223-236).

[59] Os dados sobre grupos de interesse utilizados por Amy Zegart são resultados de pesquisas sobre associativismo civil, lobbies no Congresso e fontes de financiamento de campanhas de deputados. Os grupos de interesse na área de segurança nacional são mais recentes: enquanto 75% dos Think Tanks de política internacional e dos escritórios de lobby na área de defesa sediados em Washington-D.C. começaram a operar na década de 1970, organizações ambientalistas como o Sierra Club (1892), associações empresariais como a National Association of Manufacturers (1892) e grupos de pressão temáticos como a National Education Association (1857) são muito mais consolidadas. Os grupos de interesse na área de segurança nacional são menos numerosos: em 1990, de um total de 9.138 grupos de pressão atuando sobre o Congresso dos Estados Unidos, 922 eram de alguma forma relacionados com assuntos internacionais. Os grupos da área de saúde sozinhos eram mais numerosos (1.054) do que os de política externa. Em terceiro lugar, grupos de interesse na área de segurança nacional investem menos nas campanhas dos Congressistas membros dos comitês de sua área. Segundo Zegart, enquanto um membro do Senate Committee on Banking recebia em média 29% dos recursos para campanha de doadores de fundos relacionados ao setor bancário, um membro do Senate Committee on Armed Services recebia apenas 6% dos fundos de sua campanha de doadores com interesses no setor. Cf. ZEGART (1999: 22-27 e 239-240).

[60] Ver, por exemplo, o projeto internacional de pesquisa comparada “Intelligence and Democracy in the Americas: Challenges for the 21st Century”, no qual os pesquisadores estão trabalhando com uma versão modificada do modelo neo-institucionalista para analisar as recentes reformas nos serviços de inteligência na Argentina, Brasil, Chile, Ecuador e Guatemala:https://www3.ndu.edu/chds.

[61] As diferenças existentes entre as próprias burocracias de segurança nacional (NSC, JCS e CIA) desdobra-se na diversidade interna dos próprios sistemas de inteligência (CIA, FBI, DIAetc). Os padrões de desenvolvimento dos sistemas nacionais de inteligência refletem também essas diferenças entre os vários tipos de organizações de inteligência, bem como suas diferenças em relação às forças armadas, polícias, serviço diplomático ou instâncias de formulação de políticas (tais como os staffs dos Conselhos Nacionais de Segurança). Entre os dois tipos extremos de organizações governamentais, Zegart aponta a necessidade de incorporar a uma teoria geral da burocracia uma vasta quantidade de agências que ficariam a meio caminho no spectrum burocrático. Em particular, seria interessante ver como ficariam posicionadas no modelo as organizações de política econômica que atravessam a dicotomia externo/interno (Bancos Centrais, Comércio Exterior, Conselhos de Política Econômica etc). Cf. ZEGART (1999:233).

[62] Para uma escala comparativa (muito limitada) entre (poucos) casos nacionais que situa as posições de cada país ao longo de um continuum e não de forma polar, ver: JOHNSON (1996: 119-145).

[63] Para uma descrição sumária dos sistemas de inteligência de países selecionados, ver: www.fas.org/irp.

[64] A comparação direta entre Estados Unidos e Grã-Bretanha é feita com base em: HERMAN (1996:29-38).

[65] Cf. a seção 3 do National Security Act of 1947 “as amended”. In: Compilation of Intelligence Laws and Executive Orders of Interest to the National Intelligence Community. Washington-DC, HPSCI, 1998. Os itens G e J do parágrafo 4 da seção 3 desse ato deixam em aberto a inclusão de quaisquer outros departamentos ou escritórios como parte da IC, conforme o DCI e o Presidente julgarem adequado. Deriva dessa abertura legal a confusão sobre a inclusão ou não de importantes agências governamentais norte-americanas como parte das capacidades de inteligência daquele país. Para uma abordagem mais detalhada sobre o sistema norte-americano, ver RICHELSON, Jeffrey T. (1999). The U.S. Intelligence Community. Cambridge-MA, Ballinger Publishing, 1999. Fourth Edition. Especialmente os capítulos 2 a 6, páginas 16-149.

[66] Cf. www.fas.org/irp/budget.html. Sobre a dinâmica de preparação do orçamento de inteligência nos Estados Unidos, ver: LOWENTHAL (2000:34-38) e, principalmente, o relatório: U.S. GOVERNMENT (1997). An Intelligence Resource Manager’s Guide. Preparado por Dan ELKINS para o Joint Military Intelligence Training Center da DIA. 1997 edition. 208 pp (plus 79 appendix).

[67] Atualmente o governo britânico publica na Internet alguns dados básicos sobre as agências civis de inteligência, mas quase nada sobre as capacidades de inteligência das forças armadas, por motivos que podem ser considerados óbvios por enquanto: www.cabinet-office.gov.uk/cabsec/1998/cim.

[68] A decisão de tornar público o agregado orçamentário das três agências britânicas principais de inteligência foi tomada pelo governo trabalhista do primeiro-ministro Tony Blair em 1998.Ver: www.cabinet-office.gov.uk/cabsec/1998/cim.

[69] Cf. HERMAN (1996: 341-361).

[70]A formulação de James Q. Wilson é uma resposta direta às abordagens predominantes sobre o comportamento dos burocratas, derivadas da teoria da escolha pública (public choice theory). Cada autor define a autonomia das agências governamentais de acordo com sua premissa sobre o que quer que sejam as preferências fundamentais dos burocratas: maximização de orçamentos, de recursos organizacionais, de prestígio, de remuneração pessoal, de estabilidade funcional, “bureau shaping”, jurisdição indisputada etc. De todas essas, a mais plausível me parece ser essa de Wilson (autonomia), na medida em que consiste em uma suposição substantiva sobre as preferências dos burocratas (atendendo assim à exigência metodológica da economia neo-clássica sobre o confinamento dessas suposições ao lado da oferta), ao mesmo tempo em que essa suposição consiste em afirmar a busca de autonomia como uma pré-condição para outras preferências endogenamente formadas nas próprias interações conflitivas. Sobre autonomia e a racionalidade desses “bureaucratic turfs”, ver: WILSON, James Q. (1989). Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why they Do It. United States, Basic Books, 1989. A posição de Wilson sobre a autonomia burocrática é, nesse aspecto, compatível com as posições de Adam Przeworski (“o Estado é ‘autônomo’ quando ele formula suas próprias metas e as realiza em face à oposição”) e do próprio Samuel Huntington (“institucionalização política, no sentido de autonomia, significa o desenvolvimento de organizações e procedimentos políticos que não sejam apenas expressões dos interesses de grupos sociais determinados”). Para a “explicação” do crescimento institucional baseada na postulação de que burocratas maximizam orçamentos e ofertam níveis excessivos de serviço (sub-ótimos para o público) porque são precariamente supervisionados, ver dois textos seminais da public choice: NISKANEN, W. A. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine Atherton, 1971. E também: BUCHANAN, J. M. (1977). “Why Does Government Grow?”. In: BORCHERDING, Thomas [org.] Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth. Durham, N.C.: Duke University Press, 1977. Para uma exposição didática das diversas ramificações dessa literatura, ver o texto já citado de Wayne PARSONS (1995: 306-323). Para uma crítica da explicação da autonomia estatal feita pela corrente principal da public choice, ver: PRZEWORSKI (1995:77-85). Para uma crítica do modelo “maximizador de orçamentos” e a formulação alternativa de um modelo explicativo do “crescimento institucional” baseado nas alternativas estratégicas e nos dilemas de ação coletiva dos burocratas (“bureau-shaping model”), ver: DUNLEAVY, Patrick. (1991). Democracy, Bureaucracy & Public Choice. London, Harvester Wheatsheaf, 1991. Especialmente as páginas 147-259.

[71] Se as agências governamentais conseguem garantir razoavelmente sua autonomia, então elas provavelmente vão tentar obter mais recursos ou ampliar sua jurisdição. O problema, segundo James Wilson, é que isso envolve um enorme “se” condicional: “Turf problems were not major problems when the only important federal agencies were the Post Office, the Pension Bureau, the Army, and the Customs Service. Turf problems are large, and largely insoluble, when the government has within it dozens of agencies that make foreign policy, scores that make or affect economic policy, an countless ones that regulate business activity and enforce criminal laws”. WILSON (1989:195). Disputas interburocráticas não são insanáveis e tampouco são irracionais, apenas são difíceis porque envolvem aspectos vitais da identidade e das preferências de atores políticos organizados.

Fonte: https://www.senado.gov.br/sf/comissoes/CCAI/txtCepik.htm

e Revista de Ciências Sociais – IUPERJ